관권으로 얼룩진 한국 선거

 이동훈 우리사회연구소 상임연구원

선거는 대의 민주주의를 채택한 국가에서 정부를 구성하고 특정한 공식적 결정을 내리는 수단 중의 하나이다. 선거가 공정하게 치러지느냐 아니냐의 문제는 민주주의의 성패를 좌우하는 중요한 요소라고 할 수 있다.

따라서 선거의 공정성을 훼손하는 행위에 대해서는 선거법에서 상당히 엄중하게 규정하고 있다. 공직선거법 제270조에 따르면 선거에 관한 소송은 다른 소송에 우선하여 신속히 재판하여야 한다고 규정하고 있다.그리고 당선무효형의 기준도 일반 범죄가 금고형 이상인 것과 달리 선거법 관련 사안일 경우 벌금 100만 원 이상을 선고받으면 당선무효가 된다. 그만큼 선거의 공정성이 중요하다는 것이다.

2012년 18대 대선 선거운동기간 가장 큰 이슈는 12월 11일 터진 국정원 여직원의 여론조작 관권선거 의혹 사건이었다. 이 사건은 초기 40시간 동안 압수수색 영장이 발부되지 않음으로써 증거인멸의 가능성을 열어주었고, 심지어 12월 16일에는 로그파일조사도 하지 않은 상태에서 경찰이 국정원 여직원이 댓글을 단 흔적이 없다고 비호하는 등 관권선거 은폐 의혹까지 일고 있다. 1월에 들어서 여직원의 컴퓨터에서 40개의 아이디를 사용했다는 것이 확인되고, 여론조작을 시도한 정황까지 드러나면서 의혹은 더욱 커지고 있는 실정이다. 



그림 1. 국정원 여직원의 컴퓨터와 노트북

그러나 일부에서는 이 정도는 예상한 것 아니냐며 무감각한 반응을 보이기도 한다. 일부 국민들이 부정선거 의혹에 대해 무감각해진 것에는 이유가 있다. 한국에 선거제도가 들어온 이후 치러진 대부분의 공직선거가 관권선거 논란으로 얼룩졌기 때문이다. 따라서 설령 선거과정에서 작은 부정이 일어났다하더라도 크게 문제시되지 않고 넘어가는 경향이 있다. 때문에 여론은 한국의 선거 지형을 기울어진 경기장이라고 표현하기까지 한다.

선거의 중요성을 감안한다면 아무리 작은 부정이라도 그냥 넘어가서는 안 되고 끝까지 밝혀내어 주모자를 엄벌에 처해야 한다. 그러지 못할 경우 선거는 정권의 요구에 의해 왜곡되어 버리고, 민의를 대변한다는 선거의 기본 취지에 어긋나게 되어 결국 국민주권이 제약되고 만다.

관권선거의 원인은 민심이반

관권선거는 여당이 정부의 권한(관료조직, 경찰, 검찰, 정보기관)에 의존해 선거를 치른다는 의미이다. 최근에는 관권의 의미가 확대되어 정부에서 활용하는 인원이나 집단까지 관권의 범주에 포함시킬 수 있다.정식 공무원은 아니지만 정부로부터 일정한 수당을 받고 일하는 이장, 통·반장이나 관변단체가 동원될 때도 관권선거라 할 수 있다.

관권선거는 민심이 이반된 상황에서 집권세력이 정권을 연장하려고 할 때 시도된다. 이번 18대 대선에서 관권선거 논란이 계속되었는데, 그 이유도 따지고 보면 이명박 정권과 새누리당이 임기동안 심각한 민심이반을 겪어왔기 때문이다.

이명박 정권은 집권 첫해인 2008년 6월 16일 한길리서치 조사에서 지지율이 7.4%까지 떨어지는 등 집권초기부터 심각한 민심이반을 겪었다. 이명박 정권이 추진했던 미국 쇠고기 수입개방, 4대강 사업, 인천공항 민영화, 한일군사정보보호협정 등의 사업은 곳곳에서 반발을 불러왔다. 남북관계 파탄, 공안탄압, 민간인 불법사찰, 측근비리, 서민경제 파탄 등으로 민심은 이명박 정권에게 등을 돌렸다. 이명박 정권 임기 중간에 치러졌던 2010년 6.2 지방선거에서 인천, 경남, 강원, 충청지역 광역단체장에 민주당이 당선되는 등 야권이 우세한 결과가 있었고, 2011년 10.26 재보선 서울시장 선거에서는 야권단일후보 박원순이 승리하였다. 2012년 있을 대통령선거에서 한나라당(새누리당) 정권연장에 먹구름이 끼어있다는 것을 보여주는 사례였다.

한국정치에서는 민심이반의 위기 때마다 관권선거가 이루어졌고 이 현상은 처음부터 대대로 이어져왔다.

이승만 정권이 헌정역사 초유의 3.15 부정선거를 감행하게 된 결정적 계기도 민심이반이었다. 1956년 5월15일 3대 정·부통령 선거 당시 자유당에서는 이승만-이기붕, 민주당에서는 신익희-장면, 진보당 추진위에서는 조봉암-박기출이 출마하였는데, 민주당의 신익희 후보가 갑작스럽게 사망하여 대통령으로는 이승만의 낙승이 예상되었다. 그런데 선거결과 이승만은 대통령에 당선되기는 하였으나, 조봉암과 신익희 추모표 합계가 약 45%가 나오며 상당한 득표력을 보여주었고 심지어 부통령으로는 민주당의 장면이 자유당의 이기붕을 누르고 당선되는 등 자유당은 사실상 선거에서 패배하였다. 이 투표 결과를 두고 항간에는 조봉암 선생이 투표에서 이기고 개표에서 졌다는 말까지 나돌았다. 경제위기를 불러오고 부정부패를 일삼던 이승만과 자유당 정권에 대한 민심이반이 확인된 것이다. 이에 위기를 느낀 자유당과 이승만은 1960년 대선에서 승리하기 위해 3.15 부정선거를 기획, 실행하게 된다.

박정희 정권은 한 술 더 떴다. 박정희 정권은 1971년 김대중 후보와 맞붙은 대선에서 당시 국가예산의10%가 넘는 700억 원의 거액을 선거자금으로 사용하고 언론조작, 심지어 김대중 후보의 표를 무효화 시키는 등의 개표부정까지 시행했음에도 53%밖에 득표하지 못했다. 그러자 장기집권을 노리던 박정희 정권은 아예 선거를 포기하고 유신헌법을 통해 대통령 직선제를 폐지하였다. 그리고 간접선거 기관인 통일주체국민회의에서 대통령뿐만 아니라 국회의원도 1/3을 뽑도록 하여 여당인 공화당이 개헌선인 2/3 이상을 항상 차지하도록 만들어 놓았다. 이로써 한국의 공직선거는 사실상 유명무실화되고 말았다. 

정권재창출을 위해 관권선거를 자행한 행태는 1992년 대선에도 반복되었다. 1992년 대선에는 민자당의 김영삼, 민주당의 김대중, 국민당의 정주영이 출마하고 무소속으로 박찬종이 나왔는데, 김영삼은 군부독재 세력과 야합했다는 이유로 국민들에게 지탄을 받고 있었다. 게다가 국민당의 정주영 후보는 영남과 강원도에서 만만치 않은 지지세를 보여주며 민자당 김영삼 후보의 텃밭을 위협했다. 이러한 때 1992년 12월11일, ‘초원복집’ 사건이 일어났다. ‘초원복집’ 사건은 법무부 장관과 부산지역 각 기관 단체장이 음식점에 비밀리에 모여서 민자당 후보였던 김영삼을 당선시키기 위해 지역감정을 부추기고, 정주영, 김대중 등 야당 후보들을 비방하는 내용을 유포시키자는 등 관권선거를 모의한 것이 ‘도청’에 의해 드러난 사건이다. 초원복집 사건은 민자당의 승리가 불확실한 상황에서 나온 관권선거 정황이라 할 수 있다.



그림 2. 1992년 초원복집 사건 당시 경향신문 기사

정부기관이 동원된 관권선거 백태

관권선거에는 정부기관이 동원된다. 2012년 대선과정에서 부정선거 의혹이 끊이지 않는 것도 이번 대선과정에서 선거관리위원회를 비롯한 정부기관이 부적절하게 개입한 정황이 도처에 드러났기 때문이다. 

먼저 선관위의 편파적인 선거관리가 논란이 되었다. 18대 대선 기간 선관위가 마련한 3회에 걸친 TV토론에서는 박근혜 후보에게 불리한 방식인 후보자간 자유토론이 제한되고 내용적으로는 새누리당에게 불리할 수 있는 주제인 언론과 환경부분이 제외되는 등 박근혜 후보에게 유리하게 토론이 진행되었다. 심지어 선관위는 시민단체에서 진행한 이명박 정부 비판과 역사바로알기 운동에 대해 선거법 위반 소지가 있다며 규제를 하기도 하였다. 

선관위뿐만 아니라 정부 각 부처들의 행태도 논란이 되었다. 선거직전인 12월 16일, 경찰은 국정원 댓글 의혹 사건에 대해 조사도 미처 다 하지 않은 상태로 유례없이 밤 11시에 ‘중간수사결과 발표’를 하였다. 12월 17일에는 새누리당이 문제제기를 해서 이슈가 되고 있던 2007년 10.4 정상회담 당시 북방한계선(NLL) 발언이 담긴 자료를 국정원이 검찰에 제출하였다. 정상간 대화록은 1급 비밀로 분류되어 있고 국가기록원 기록은 15년에서 30년간 볼 수 없도록 되어 있다. 특히 후임 대통령에 대해서는 열람을 엄격하게 제한하고 있다. 그럼에도 국정원이 관련 자료를 제출한 것은 새누리당에게 힘을 실어주는 행위였다. 같은 날 국토해양부에서는 문재인 후보의 4대강 비판 발언에 “4대강 보와 녹조는 직접적인 인과관계가 없다”고 반박하며 선거개입 논란을 낳았다. 이와 관련하여 한겨레신문 12월 17일자 사설에는 ‘국정원·경찰·국토부까지 ‘관권선거’ 작정했나‘는 제목의 사설이 실렸다. 대통령 선거가 막바지에 이르면서 국가정보원과 경찰 등 정부기관들이 일제히 나서 야당 후보에게 불리한 내용을 일방적으로 공개하는 등 사실상 선거에 개입하는 양상이 벌어지고 있다고 비판한 것이다. 

이러한 정부기관의 개입사례는 지난 과거시기의 부정선거에서 단골메뉴처럼 등장하였다. 

이승만 정권은 1960년 3.15 부정선거에서 정부 부처를 총동원한 관권선거를 보여주었다. 선거가 시작되기1년 전인 1959년 3월, 국방, 내무, 재무, 법무, 농림, 체신부 장관으로 구성된 6인위원회가 만들어졌다. 이6인위원회에서 부정선거가 기획, 준비되었다고 알려져 있다.

당시 내무부장관 최인규는 취임사에서부터 '이(승만) 대통령이 없으면 이 나라는 망하게 되어 있으므로 이 대통령을 위하는 일은 거룩한 일'이라며 공무원의 선거 개입을 독려했다. 또한 공무원에게 “법은 나중이니 우선 당선시켜야 한다. 콩밥을 먹어도 내가 먹고, 징역을 가도 내가 간다"라고 말하는가 하면, 기자들에게”공무원도 근무시간 이외에는 선거운동을 할 수 있는 것이고, 이것이 설사 위법이라 하더라도 자신은 처벌하지 않겠다“고 발언하며 관권선거를 독려했다. 또한 전국 경찰인사를 단행하여 일선 경찰서장을 연고지 중심으로 재배치하였고, 읍면동단위로 공무원 친목회를 조직하는 등의 활동을 지시하였다. 최인규 장관과 이강학 치안국장은 국무회의가 있는 날을 제외하고는 거의 매일 각 지방 도경찰국 사찰과장 및 경찰서장,군수, 시장, 구청장을 지역별로 10명 내지 20명씩 내무부로 불러 부정선거 준비를 독려했다고 한다. 

3.15 부정선거의 결과 1956년 선거에서 낙선했던 자유당의 이기붕 부통령 후보가 79.2%의 기록적 득표로 부통령직을 획득하였다. 부정개표로 인해 개표 중간 이기붕의 표가 100%에 육박하는 결과가 나올 것으로 예상되자 최인규·이강학 등은 경비전화로 이승만은 80%로, 이기붕은 70~75% 선으로 조정하라고 지시하기까지 하였다. 

공무원을 총동원한 관권선거는 박정희 정권도 예외가 아니었다. 2012년 4월 11일자 노컷뉴스에 따르면1967년 6.8 국회의원을 선출하는 총선거 때, 박정희 정권은 선거를 한 달 앞두고 국무회의에서 대통령, 장관, 차관이 특정후보 지지 선거운동을 할 수 있게 선거법 시행령을 개정했다고 한다. 국회의원 선거에 정부 관료들이 직접 나서 여당 선거운동을 한 것이다. 공무원과 공화당에 의한 공개투표도 여전했다. 여수와 벌교에서는 유권자들이 단체로 공화당 운동원이나 공무원들에게 여당 후보를 찍은 투표용지를 보인 다음 투표함에 넣도록 공개투표를 하다 발각되기도 하였다.

1971년 4.27 대선에서는 중앙정보부를 이용하여 여론조작을 실시했다는 의혹도 있다. 선거 막판 경상도 지역에는 '전라도 사람들이여 단결하라'는 선전물이 뿌려졌다. 김대중 후보 벽보 밑에 '호남 후보에 몰표를 주자'는 격문도 붙여졌다. ‘호남에서 영남인의 물건을 사지 않기로 했다’는 전단지도 나돌았다. 이런 행위들이 경상도 지역의 지역감정을 자극하기 위한 중앙정보부의 공작이라는 의혹이 제기되고 있다. 이러한 행태는 지금도 인터넷 공간에서 자행되고 있다.

4.27 선거 결과 박정희는 2위인 김대중 후보와 약 94만 표의 차이로 가까스로 당선되었는데, 이는 경상도 지역에서 70~80%에 이르는 압도적인 지지에 힘입은 것이었다. 물론 중앙정보부의 여론조작을 제외하고도 많은 부정이 있었기 때문에 가능한 일이었지만, 1967년 7대 국회의원 선거에서 여당인 공화당이 경상도 지역에서 50~60%의 지지를 받았던 것을 감안해 본다면 1971년 대선 당시 경상도 박정희 후보에 대한70~80%의 지지는 중정의 지역감정 여론조작에 힘입은 것이라 볼 수 있다.

관권선거의 방식은 합법을 가장한 편법선거

관권선거는 합법의 외피를 썼지만 실제로는 법망을 교묘히 피한 편법선거이다. 다음 사례처럼 합법적인 방법인 거소투표제도를 악용하여 대리투표를 시도하는 모습이 그 예이다.

2013년 1월 13일 울산시 울주군 선관위는 제18대 대통령선거를 앞두고 유권자 대신 거소투표 신청을 한 혐의(공직선거법 위반)로 울주군 지역의 이장 4명을 최근 검찰에 고발했다고 밝혔다. 선관위에 따르면 이들4명의 이장은 18대 대선 부재자투표 신청기간인 지난해 11월21~25일 주민들의 의사를 묻지 않고 임의로 거소투표 신청서를 작성해 선관위에 제출한 혐의를 받고 있다고 한다.

2012년 4.11 총선에서도 비슷한 일이 있었다. 민주통합당 진선미 의원은 2012년 10월 5일 국정감사에서4·11 총선 당시 서울 지역의 한 장애인거주 시설에서 무더기 대리투표가 진행됐다는 의혹을 제기했다. 진선미의원은 서울 지역 새누리당 지역구 내 한 시설에서, 시설장이 일괄적으로 유권자 전원에 대한 거소투표를 신청했는데, 이 과정에서 특정 후보를 찍으라는 강요가 있다는 사실도 공개했다.



그림 3. ▲ 진선미 의원은 지난 10월 5일 서울 소재 Y장애인 거주시설의 무더기 대리투표 의혹을 제기하고 관련 동영상을 공개했다. (자료사진) ⓒ 민주통합당 진선미 의원 공식 블로그

이런 합법을 가장한 편법 행위 역시 한국사회의 과거 부정선거에서 전매특허처럼 등장하던 모습이다. 경찰청 과거사진상규명위원회는 전두환 정권 당시 1987년 당시 강원도 모 지역 경찰서장 이 모 씨의 증언을 공개했는데, 이 모 씨는 과거사위 조사에서 "정부 여당으로부터 강원도지사를 통해 정보 형사 활동비를 받은 기억이 있다. 이 돈을 정보과장에게 줘 활동비로 사용하게 했다"며 정부의 지원금으로 선거 관련 첩보를 입수한 사실을 인정했다고 한다. 합법적인 치안정보활동을 편법으로 선거에 이용하는 행위가 있었다는 것이다.

합법을 가장한 편법선거와 관련하여 2004년 공무원노조 김정수 부위원장은 한겨레에 보낸 ‘공무원 정치 중립을 지키는 길’이라는 기고문에서 전두환 정권 이후 있었던 관권선거에 대한 실상을 밝혔다. 기고문에 따르면 전두환, 노태우 시기 공직사회 전체가 선거에 동원되었다고 한다. 내무부에서 내려온 특별교부금이 일선 읍·면·동장에게까지 하달되어 관권선거자금, 소위 실탄으로 사용되고, 행정기관은 선거 때마다 비밀계획을 작성하고 읍·면·동장은 선거관리지역총책이 됐다고 한다. 선거전에는 읍·면·동장에 대한 인사이동이 대대적으로 이루어졌고, 선거후에는 여당후보의 당락에 따라 영전, 좌천인사가 뒤따랐다고 한다. 문민정부와 지방자치시대가 시작된 이후에는 관권선거는 합법으로 위장해, 보다 더 치밀한 계획아래 진행됐다고 한다.

그 사례로 들 수 있는 것이 울진에서 치러진 2006년 5.31지방선거이다. 울진 타임스에 따르면 2006년 5.31지방선거 당시 울진선관위는 교통오지지역의 유권자들에게 제한적으로 교통편의 제공 대책을 마련한다는 명목으로 실제로는 원거리에 거주하지 않는 유권자들도 선관위에서 준비한 차량으로 실어 날랐다고 한다.울진 선관위는 투표자 편의를 위해 울진군의 10개 읍면 전 지역에 걸쳐 관광버스가 운행된다는 공식적인 홍보를 하지 않았다. 그러나 일부 이장들은 5.31일 지방선거당일 마을방송 등을 통해 버스의 도착을 사전에 알려주는 등 특정세력들에게만 선관위의 관광버스동원 행정에 대한 정보가 유출된 의혹이 있었다. 선관위와 지방 공무원들이 결탁하여 관광버스를 동원한 관권선거가 이루어진 것이다.

관권선거의 고리를 끊어내야

선거에 의해 선출되는 선출직, 특히 대통령이 가지고 있는 권력은 매우 강력하다. 그런 만큼 국민의 대표를 선출하는 선거과정은 공정해야한다. 그러나 한국의 공직선거는 끊임없이 관권선거에 휘둘려왔다. 공무원과 경찰이 총동원되기도 하고 정보기관이 개입하여 여론 조작을 하는가 하면, 합법을 가장한 편법선거를 하기도 하였다. 이런 현상을 놔둔다면 앞으로도 국민의 의사를 반영한 선거결과는 나올 수 없게 될 것이다. 

관권선거 정황이 적다고 해서 부정의혹이 용서받는 것은 아니다. 여러 가지 의혹이 나왔던 이번 18대 대선에서의 관권선거 의혹도 명명백백하게 밝혀내야 한다. 이번 기회에 선거부정의 의혹에 대해 정확하게 밝혀 민의를 왜곡시키는 관권선거의 고리를 확실하게 끊어야 한다.

* 출처 : 우리사회연구소