주한미군의 세 가지 특권

주한미군이 1945년 한반도에 들어온 지 66년이 되었다. 미국은 과거 제국주의 열강들을 물리치고 2차 세계대전의 승전국이자 새로운 자본주의 세계의 초강대국으로 부상하였다. 세상 사람들이 아는 바와 같이 미국은 2008년부터 자기 나라에서 발생한 자본주의의 위기로 인해 심각한 사회적 혼란을 겪고 있다. 그럼에도 불구하고 미국은 여전히 전 세계 40여 개국에 자기 나라 군대를 주둔시키고 패권을 유지하기 위해 골몰하고 있다.

한국은 19세기 말부터 미국의 세계전략에서 중요한 위치를 차지해 온 것으로 알려져 있다. “한국은 아시아 어떤 지역에 대해서도 공격할 수 있는 태평양에서 미국의 가장 중요한 전초, 전략기지”¹⁾라는 것이 미국의 입장이다. 한국은 동북아에서 사회주의 세력, 특히 미국이 지목한 ‘악의 축’ 북한과 직접 맞닿아 있기 때문이다.

이 글에서는 미국의 동북아 최전방, 한국에서 주둔하는 주한미군이 어떤 특별한 지위와 권리를 누리고 있는지를 살펴보도록 한다.

1. 군사주권, ‘작전지휘권’을 행사하는 주한미군

작전 지휘권은 군대의 전투행동 방향과 방법을 규정하며 군대를 지휘하는 가장 중요한 권한이다. 국군에 대한 작전통제권은 주한미군 사령관에게 있으므로, 한국의 군사주권은 사실상 미국이 쥐고 있는 셈이다. 주한미군은 작전통제권을 행사하여 국군을 활용할 수 있다.

1) 미군정에 의해 만들어진 국군

주한미군이 한국에서 갖는 초법적 지위는 무엇보다도 ‘작전통제권’을 쥐고 국군을 자기 나라 군대처럼 사용하고 있다는 점이다. 그런데 국군에 대한 ‘작전통제권’은 일반적으로 알려진 바와는 달리²⁾ 국군이 창설되는 순간부터 미국에게 있었다.

무엇보다도 우리 군대는 미군정의 판단과 정책에 의해 생겨났다. 미국은 이미 미군정시기부터 7만 여명의 주한미군을 배치, 군정통치를 시행하였다. 한국에는 미 제24군단이 주둔하였는데 휘하 제7사단은 서울, 경기, 강원, 충청 일대의 일본군 무장해제를 맡았고, 제40사단은 영남, 제6사단은 호남지역을 맡아 군정을 실시하였다.

알려진 바와 같이 “국군”은 “경찰예비대”를 모토로 창군된 조직이다. 그런데 주한미군은 국군의 이전단계인 경찰예비대 결성에서부터 창설전반을 밀접히 지휘, 통제하였다. 김일영, 조성렬 저 “주한미군 역사, 쟁점, 전망”에는 이러한 국군의 출발과정이 상세히 서술되어 있다.

미군정의 창군작업은 1945년 11월경부터 본격화되었는데 미군정 치안책임자인 제24군단 헌병사령관 쉬크(L. E. Schik) 준장의 건의에 의해 11월 13일 하지 중장은 국방사령부를 설치, 육, 공군 4만 5000명, 해군, 해안경비대 5000명 규모의 국방군(Defense force)을 창설할 계획을 세웠다고 한다.³⁾ 그러나 이 계획은 “미소공동위원회가 끝날 때까지 보류”하나는 미 본토의 지시에 의해 재가를 받지 못하였다고 한다. 이에 하지는 2만 5000명 규모의 경찰예비대를 창설하는 내용의 ‘뱀부(bamboo) 계획’을 만들어 1946년 1월에 조선경찰예비대가 설치되었다.⁴⁾

1947년 10월에 미 국무성은 주한미군 철수의 대안으로 남한의 군비를 증강시키는 방안을 검토하여 보고하라는 지시를 내렸다. 하지 중장은 경찰경비대를 10만-20만 명을 목표로 하는 증강계획을 제출하였고 맥아더 사령관은 정규군의 창설에는 반대하되 남한 총선거까지 경찰경비대의 규모를 5만 명으로 확충하는 별도의 계획을 제출하였다고 한다. 이에 따라 경비대의 군비는 급속히 증강되어 1946년 11월의 5000명 수준이던 것이 1947년 말에는 2만 명 수준으로 늘었고, 정부수립 이전까지 육군 5개 여단, 15개 연대의 5만 명에 해군 3000명 규모로 증편되었다.

남한만의 단독정부 수립 후, 국군이 창군된 이후에도 주한미군은 한국군의 작전권 전반을 관할하였으며 이에 기초한 미군의 관여, 개입은 계속되었다. 정부 수립 9일 만인 1948년 8월 24일, 이승만 정부와 주한미군사령부는 “과도기의 잠정적 군사 및 안보에 관한 행정협정”을 체결하여 주한미군 철군 전까지 주한미군사령관이 한국군을 계속 통할한다는 데 합의했던 것이다. 이 협정의 주요 내용은 다음과 같다. 

1. 주한미군사령관은 주한미군이 완전히 철수할 때까지 계속해서 한국군을 조직, 훈련, 무장시킨다.

2. 동 사령관은 대한민국 정부에 한국군의 감독의무를 점진적으로 이양하고, 미군이 완전히 철수할 때까지 한국군에 대한 작전권을 행사할 수 있는 권한을 보유한다.

3. 동 사령관은 중요한 지역과 시설에 대한 통제권과 주한미군사령부의 인원에 대한 치외 법권을 보유한다.

많은 이들이 한미동맹이 체결되고 한국군의 작전지휘권이 미군에 넘어가있는 현실이 한국전쟁 때문이라고 인식하고 있는데 한국전쟁 이전에 이미 국군의 창설단계부터 주한미군이 우리 군에 대해 제반 통제를 가했다는 것은 자못 충격적이다.

2) 주한미군의 작전통제권 행사 체계

주한미군은 국군에 대한 작전통제권을 행사하기 위해 70년대부터 다양한 장치를 마련해 놓았다. 우선 미국은 한반도 군사정책과 전략, 그리고 이와 관련한 각종 실무를 해결하기 위해 정치적 수단으로 ‘한미연례안보협의회(SCM)’와 ‘한미군사위원회(MC)’를 설치하고 매년 한국의 국방관련 정책을 공동 수립하고 있다. 또한 그 전까지 ‘유엔군 사령부’와 ‘주한미군 사령부’, ‘미국 제8군 사령부’ 등 여러 갈래로 나누어진 미국의 지휘명령체계가 ‘한미연합사’로 통폐합 되어 강화되었다.(그림 1). 



이 외에도 미국은 1971년에는 한미 1군단(ROK-US 1st Corps)을 창설, 이들이 한국군 1군단, 5군단, 6군단을 작전통제하면서 서부전선을 담당한데 이어, 1980년에는 한미연합 야전군 사령부를 구성하면서 이른바 ‘연합방위체계’를 구축하였다.

그런데 이런 방식의 한미연합군 관리 체계는 아이러니하게도 미국의 위기로부터 비롯되었다. 미국은 70년대 베트남전쟁에서 군사적으로 패배한 데이어 과도한 전비 부담으로 정부 재정이 위기에 봉착하였다.⁵⁾ 당시 미국 대통령 닉슨은 세계적인 반전투쟁으로 인한 정치적 위기와 전쟁 패배로 인한 경제적 위기를 벗어나기 위해 ‘미국은 태평양 국가로서 그 지역에서 중요한 역할을 계속하지만, 아시아 각국에 대한 원조를 경제 중심으로 전환하며 미국의 부담을 줄인다.’는 내용의 닉슨 독트린을 발표하였다. 이러한 미국의 정책방향은, 아시아 태평양에서 자신의 패권은 그대로 유지하면서도 군사패권을 유지하는 데서 발생하는 경제적 부담을 다른 국가들에게 전가하여 자신의 경제위기를 완화해보려는 술책이었다. 



미국은 ‘연례안보협의회’ 등 한미 간 회담을 통해 자신의 군사적 요구를 관철함과⁶⁾ 더불어 ‘한미연합사령부’를 통하여 국군을 미군의 하위 명령체계로 완전히 통제, 장악하였다. 1978년에 ‘유엔군 사령부’를 대신하여 창설된 ‘한미연합사령부’는 주한미군과 국군을 모두 지휘하는 기관으로, 사령관은 미국 육군 대장이 맡고 부사령관은 한국 육군 대장이 담당하고 있다. 미국은 ‘한미연합사’를 통해 한국 국군을 자신의 명령체계 아래로 직접 둘 수 있게 되었다. 이로써 미국은 주한미군의 규모가 줄더라도 전시작전권을 주도적으로 행사할 수 있는 지휘명령체계를 마련했다. 

3) 끊임없는 작전권 환수 논란

1980년 광주항쟁은 미국에 대한 한국 군대의 예속성을 적나라하게 드러내주었다.⁷⁾ 광주항쟁으로 말미암아, 미국은 ‘민주주의의 수호자’라는 가면을 벗게 되었다. 광주시민을 학살한 신군부의 배후에는 미국이 있었다는 것이 알려지면서, 한국 민중들은 1982년 ‘부산 미문화원 방화사건’, 1985년 ‘서울 미문화원 점거사건’ 등으로 반미투쟁의 불길을 당기기 시작했다.

반미투쟁의 화살은 점차 주한미군으로 향했다. 미군기지에 전술핵무기가 상당수 있다는 것이 밝혀지고 미국 주도의 북침전쟁계획이 잇따라 폭로되면서, 한반도 전쟁위협의 주범인 주한미군이 철수해야한다는 주장이 각계에서 제기되었다. 특히 미군이 작전권을 갖고 있기 때문에, 그들이 한국의 동의 없이 독자적인 판단으로 한반도에서 전쟁을 일으킬 경우 이를 막을 수도 없는 상황인 것이다.⁸⁾

미국은 한국 내에서 제기되는 군사주권 문제와 반미, 미군철수 여론에도 불구하고 그들의 동북아 패권과 한국에서의 특권적 지위를 유지하기위해 책동했다. 특히 87년 6월 항쟁으로 군부독재 타도, 민주주의 쟁취의 함성이 절정에 치닫게 되자 당시 신군부세력의 대선후보였던 노태우는 ‘작전권 환수’를 공약으로 제기하기에 이른다. 결국 미국은 김영삼 정권시절인 1994년 12월, 한국에 ‘평시 작전권’을 이양하였다. 김영삼 당시 대통령은 ‘평시 작전권’을 환수 받던 날 개최된 신고식에서 “제2의 창군이라고 생각해도 과언이 아니”라고 평하였다.

그러나 김영삼 당시 대통령이 “제2의 창군”이라고 평가할 만큼 대단하게 선전된 1994년의 ‘평시 작전권 환수’는 국민을 기만하는 발언에 불과했다. 한미군사당국은 ‘평시 작전권’을 한국으로 이양하더라도 사실상 평시에도 여전히 미군이 주도적인 작전을 펼칠 수 있도록 조취를 취하였던 것이다. 미국은 한국에 ‘평시 작전권’을 이양하더라도, 평시 위기관리 권한을 비롯해 작전계획 수립, 합동훈련 계획 및 실시, 정보관리 등으로 이루어진 6개항의 연합권한위임사항(CODA)을 한미연합사령관인 주한미군 사령관에 그대로 남겨 둠으로써, 이전과 다름없이 평시에도 한국군에 대한 작전통제권을 행사할 수 있게 되었다.

노무현 정권 시절에 합의된 ‘전시 작전권 환수’와 이명박 정권의 ‘환수 연기’, 그리고 ‘국방개혁 307’도 역시 속을 들여다보면 여전히 기만적이다. 2012년에 환수될 예정이었던 ‘전시 작전권’ 역시 ‘평시 작전권’과 마찬가지로 허울뿐인 작전권인 것이다. 국방부가 발표한 ‘전작권 추진 전환’ 설명 자료에 의하면, 미국은 명목상 ‘전시 작전권’을 환수하는 대신 한미군사동맹을 더욱 강화하기로 하였다.

한미군사당국은 미국 주도의 ‘연례안보협의회(SCM)’와 ‘한미군사위원회(MC)’는 그대로 유지하면서 ‘동맹 군사협조본부(AMCC)’를 신설하여 전략적 측면에서 한미간 협조를 더욱 긴밀하게 유지하기로 하였다.(그림 1) 또한 이 본부 하위 기구로 전에 없던 ‘연합공군사령부’를 신설하여 미국 제 7공군 사령관의 관할 하에 한국 공군을 두기로 하였다. 이로써 국군 공군은 미국 제 7공군의 직속 하위부대로 전락했다.

상징적으로 ‘전시 작전권’은 환수되고 기존의 ‘한미연합사령부’는 해체되지만, 오히려 한국 국군의 대미 예속은 더욱 강화되는 결과를 낳고 만 것이다.

2. 한국의 영토를 마음대로 사용하는 주한미군

주한미군이 갖고 있는 두 번째 초법적 권한은 바로 영토 사용에 관한 권한이다. 주한미군의 영토 사용에 관한 권리는 ‘한미상호방위조약’에 근거하고 있다. ‘한미상호방위조약’은 한미군사동맹의 핵심 근간을 이루는 것으로써, 정전 협정이 체결된 지 얼마 지나지 않은 1953년 10월 1일에 체결되었다.

'한미상호방위조약'의 체결로 미국은 한국의 영토를 ‘아무데나’, 그리고 ‘무기한’, ‘무상’으로 사용할 수 있는 초법적 권한을 갖게 되었다. 기지 사용에 대한 어떠한 세부 조건도 포함되어있지 않기 때문이다. 그 내용은 다음과 같다.

(제 4 조) 상호합의에 의하여 결정된 바에 따라 미합중국의 육군, 해군과 공군을 대한민국의 영토 내와 그 주변에 배치하는 권리를 대한민국은 이를 허락하고 미합중국은 이를 수락한다.

(제 6 조) 본 조약은 무기한으로 유효하다. 어느 당사국이든지 타 당사국에 통고한 일 년 후에 본 조약을 종지시킬 수 있다.

1) 한국 영토의 ‘어느 곳이나’ 사용할 수 있는 주한 미군

첫째로, 미국은 세계 여러 나라에 미군을 주둔하고 있고 상호방위조약도 체결하고 있지만 한국처럼 영토를 ‘아무데나’ 사용할 권리를 갖고 있는 것은 아니다. 이를 살펴보기 위한 사례로 필리핀과 미국이 체결한 군사기지 협정과 한국의 방위조약을 비교해보자.

필리핀의 경우는 “필리핀은 미국에게 본 협정 뒤에 부가된 목록 1에 열거된 필리핀 내에서의 군사기지를 사용할 권한을 허용한다.”고 명시하여 자기 나라 영토 중 미군이 사용할 수 있는 지역을 명확히 제한하였다. 따라서 ‘목록 1’에 명시된 지역이 아니면 미군 기지를 설치할 수 없고 그렇게 해서도 안 된다. 특히 군사기지선정의 최종 결정을 필리핀 국회가 비준하는 조약에 의하여 체결되는 것으로 규정함으로써, 자기 나라 영토 주권을 끝까지 고수하고 있다.

반면 한국의 경우는 이러한 조항이 없음으로 해서 미군이 마음대로 원하는 지역에 기지를 건설하고 폐쇄하는 실정이다. 실제로 2000년대 들어 소리 소문 없이 전방 미군 기지들은 폐쇄되었고, ‘국회의 비준’이 아니라 ‘정부 간 협의’에 의해 평택에 대규모 미군 기지를 신설하고 있지 않은가.

미국의 한국 영토 사용에 관한 진실은 국방부가 ‘관광미항’으로 건설한다고 주장하는 ‘제주도 강정마을 해군기지’와⁹⁾ 관련하여 드러나고 있다. 국방부는 또 최근 동해 울릉도에 해군 전진기지를 건설한다는 계획을 발표한 바 있으나 이 역시 그 목적이 ‘독도의 효과적 방위’로 선전되고 있을 뿐 그 이면에 숨어있을 미 해군의 기지이용에 관해서는 여전히 은폐되어 있는 실정이다.

2) 한국 영토를 ‘무기한’, ‘무상’으로 사용하는 주한미군

둘째로, 주한미군은 한국의 영토를 사실상 ‘무기한’으로 사용할 수 있다. 반면 미국은 필리핀과의 조약에서 기지 사용기한을 ‘25년’으로 한정하였다. 실제로 필리핀 ‘수빅만’에 자리 잡았던 미군은 이 기지 사용기한이 1991년 끝났으나 필리핀 의회의 사용기한 연장 동의를 받지 못해 해군기지를 철수해야만 했다.

한국에서는 이런 일이 일어날 수 없다. 기한 자체를 설정하지도 않았을 뿐더러 사용 권한 을 국회 비준 동의 없이 정부 간 협의에 근거하여 갖고 있기 때문이다.

셋째로, 주한미군은 한국 영토를 ‘무상’으로 사용할 수 있다. 반면 필리핀은 ‘무상’으로 제공하게 되어있는 조약을 1979년에 개정함으로써 사실상 기지 임대료를 받아내었다. 미국이 ‘기지사용’의 대가로 지급한 금액은 1980부터 1989년까지 14억 달러에 달한다.

주한미군은 유지비용을 한국에 떠넘기고 있는 실정이다. 이와 관련한 미국의 초법적 권리는 최근 ‘위키리크스’에 폭로된 ‘용산기지 이전계획’과 관련한 내용에 잘 나타나 있다. ‘위키리크스’에 의하면, 주한 미대사관은 2004년 용산기지 이전계획(YPP)과 연합토지관리계획(LPP) 합의 당시 “미국과 한국 정부 사이에 방위비 분담금을 기지 이전 계획과 관련된 건설비용에 사용할 수 있다는 양해(Understanding)가 있었다.”고 밝히고 “한국 정부는 아직까지 이런 사항을 국회와 한국 국민에게 알리지 않고 있다”고 우려했다. 전문은 또 “최근 한국 국방부가 100억 달러(10조여원)에 달하는 주한미군 재배치 비용 중 절반을 한국이 부담한다고 발표했지만, 주한미군은 분담금 전용분과 민간투자임대사업(BTL·민간사업자가 시공 뒤 수십 년 동안 사용료를 받아 수익을 회수하는 제도)을 포함할 경우, 한국 몫의 부담은 전체 비용의 93%에 이를 것이라고 추정했다”고 밝혔다.¹⁰⁾

한미상호방위조약의 ‘6조’ 말미에 나와 있는 ‘조약에 대한 종지’는 앞으로도 한국에 친미적 정부가 계속적으로 수립되는 한 이루어지지 않을 것임이 자명하다.

3. SOFA에 의해 유지되는 미군의 치외 법권

주한미군이 갖고 있는 세 번째 초법적 권한은 미군범죄에 대한 미온적 처벌에서 잘 드러나고 있다. 주한미군은 한국의 사법적 통제를 받지 않는 특권을 갖고 있다.

미군은 한국군에 대한 작전권과 영토 사용권과 더불어 한국 내에서 치외 법권의 지위를 확보함으로써 그들의 독자적 입지를 한층 더 부각시켰다. 1950년 7월 12일, 대전에서 체결된