박근혜 정부의 통일외교정책 전망

이슈브리핑 [통일국방]

2013. 2. 25 장창준

o 박근혜 당선인의 통일외교 정책이 정부 출범 전부터 시험대에 올랐다. 유엔안보리 대북제재결의안이 채택된 후 북한은 외무성, 국방위원회, 조국평화통일위원회 성명을 발표하면서 비핵화 논의 중단(즉 6자회담 거부), 핵실험 예고를 했으며, 한국 정부가 제재에 가담할 경우 물리적으로 대응하겠다는 입장을 천명했다. 최고 권력자인 김정은 국방위원회 제1위원장이 직접 나서 ‘국가적 중대조치’를 선언하기도 했으며 급기야 3차 핵실험을 단행했다.

 

o 북한의 단계적으로 상승하는 강경 발언이 최종적으로 무엇을 의미하는지 그 내용이 정확하게 드러나지는 않았지만 핵실험이 임박했다는 전망이 지배하고 있으며, 일부에서는 핵실험 뿐 아니라 2010년 연평도 포격 사건 같은 군사적 충돌을 우려하기도 한다.

 

o 2월 25일 출범하는 박근혜 정부의 통일외교 정책에 관심이 쏠릴 수밖에 없는 이유이다.

 

 통일외교국방 관련 장관급 인사 평가

 

o 무엇보다 주목되는 것은 김장수 국가안보실장의 기용이다. 국가안보실은 과거의 NSC(국가안전보장회의)인데, NSC 책임자가 군 출신인 전례가 없다. 대개 군 출신은 상대적으로 강경파로 분류되기 때문에, 군 출신 인사가 통일외교국방 분야를 총괄하는 것은 적절치 않다는 것이 상식으로 통용되었다고 볼 수 있다. 그런데 박근혜 당선인은 군출신의 대북강경파를 국가안보실장으로 기용함으로써 일탈을 꾀했다. 통일외교 분야까지 총괄해야 하는 국가안보실이 과연 총괄역할을 할 수 있을지 의문이다. 국방부와 함께 대북강경 정책을 구사하는 역할을 하게 될 것이라는 우려가 높다.

 

o 통일부장관 제1 후보였던 최대석 이화여대 교수가 인수위원직을 사퇴함으로써 류길재 북한대학원대학교 교수가 통일부장관으로 내정되었다. 최대석과 더불어 박근혜 정책통 중에서 대표적인 ‘합리적 보수’로 평가받는 인물이다. 또한 류길재 내정자의 주변에는 보수적 인사 외에도 진보적 인사들이 많다는 점에서 낙제점은 면했다고 볼 수 있다. 그러나 류길재 내정자는 지금까지 어떤 정치 경력이나 관료 경력이 없었다는 점에서 통일부장관으로서의 역할을 제대로 수행할 수 있을지 의문이 제기된다.

 

o 윤병세 외교부장관 내정자는 외교부 관료 출신이고, 노무현 정부 때 외교안보수석비서관을 역임했고, 박근혜 당선인의 싱크탱크인 국가미래연구원의 창립 발기인이기도 하다. 박근혜 당선인이2011년 8월 포린 어패어스에 기고했던 ‘새로운 한반도를 향하여’라는 구상을 주도했던 인물이기도 하다. 1월 4일 박근혜 당선인이 아베 신조 일본 총리의 특사단 접견에 배석함으로써 외교부장관 1순위로 오래전부터 거명되었다. 전형적인 관료라는 점에서 자신의 분명한 소신보다는 정치적 환경에 따라 정책을 추진할 것으로 예상된다. 전형적인 ‘YES MAN'의 모습을 보여줄 것으로 전망된다.

 

o 김병관 국방부장관 내정자는 인사 청문회를 통과하지 못할 것이라는 전망이 나올 정도로 많은 문제를 갖고 있는 인물이다. 여론의 추이에 따라 장관 후보에서 낙마할 수도 있다. 군에서의 경력이나 업무에 대한 평가보다는 박정희, 육영수 사진을 휴대전화 고리로 달고 다닐 만큼 ‘유신에 대한 추억’이 강한 인물이다. 따라서 김병관 내정자 역시 전형적인 ‘YES MAN'의 모습을 보여줄 것으로 전망된다.

 

o 주철기 외교안보 수석은 유럽 국가들의 대사를 주로 지냈던 유럽통으로 알려져 있다. 우리 정부의 외교안보 정책이 동북아시아를 중심으로 전개된다는 점에서 어느 만큼 주도력을 발휘할지 의문이 제기된다. 따라서 주철기 수석 역시 박근혜 대통령의 ‘YES MAN'의 모습을 보여줄 것으로 전망된다.

 

o 결국 박근혜 정부 초기의 외교안보 정책은 국가안보실이 주도하게 될 것이고, 여기에 한반도 정세가 악화됨으로써 ‘한반도 신뢰 프로세스’에서 강조했던 ‘북한과의 대화’ 기조는 상당히 흔들릴 것으로 예상된다.

 

 박근혜 정부의 대북 정책 전망

 

 

o 대선 시기 박근혜 후보의 대북 정책 공약은 이명박 정부의 대북정책과의 차별성이 보였다. 북핵문제 해결에서 “남북관계 발전과 동북아 협력을 함께 추진하는 큰 틀에서의 해결”을 모색하고, “6자회담에 새로운 동력 주입 위해 노력”할 것을 공약했다.

 

o 남북관계와 관련해서도 “다양한 대화 채널 당시 개설 및 정상회담 개최”를 명시했으며, “정치적 상황과 구분하여 인도적 문제를 지속적으로 해결하겠다”는 의지를 천명하기도 했다.

 

o 그러나 현재와 같은 정세 상황에서 박근혜 정부가 이와 같은 공약을 이행할 수 있을지는 미지수이다.대북정책의 주무부서라 할 수 있는 통일부의 역할보다는 국가안보실이 대북정책을 주도할 가능성이 높다는 점에서 박근혜 대통령의 공약 이행은 더욱 도전을 받게 될 것으로 보인다.

 

o 좀 더 구체적으로 접근해 보기 위해 한 축에는 박근혜 당선인의 공약 실행 여부를, 다른 축에는 정책 추진의 적극성 여부를 놓고 접근해 본다면 아래와 같은 네 가지의 시나리오를 그릴 수 있다.

 

	적극적 추진	소극적 추진
공약 이행	유사 햇볕 정책	공약 이행 방관 정책
공약 불이행	대북 적대 정책	공약 불이행 방관 정책

 

 

o 첫째, 한반도 신뢰 프로세스에 기반한 적극적 공약 이행 정책은 ‘유사 햇볕 정책’으로 분류할 수 있을 것이다. 즉 김대중 정부가 추진했던 햇볕정책과 같지는 않겠지만 이명박 정부 때보다는 진전된 대북 정책을 구사하는 시나리오이다.

 

o 그러나 이같은 시나리오는 현재로서는 상정하기 힘들다. 김대중 정부 시절 북미 사이에 긴장이 고조되었을 때 김대중 정부는 적극적인 중재외교를 펼쳤다. 그러나 박근혜 정부에게 그같은 역할을 기대하기는 어렵다. 당장 최근의 정세에서 박근혜 당선인은 “북한이 무모한 행동을 하지 않도록 미국과 국제사회가 힘을 합해 최선을 다해 막아야 한다”고 강조했다.

 

o 물론 이같은 발언을 원론적 의미에서 해석할 수도 있다. 그러나 아직 취임도 하지 않은 당선인 신분에서 굳이 하지 않아도 되는 발언을 했다는 것은 박근혜 당선인측의 대북 정책의 윤곽을 보여주는 사례라고 보는 것이 타당하다. 또한 주요 장관급 인사들의 면모를 놓고 보아도 그렇다. 향후 북한이 군사적 행동을 하게 될 경우 박근혜 정부의 대북 정책이 김대중 정부의 중재외교와는 거리를 두게 될 것임을 암시한다.

 

o 이같은 시나리오가 현실화될 가능성은 오직 북미 사이의 관계가 급진전되었을 경우이다. 5년의 임기 동안 북미 관계가 진전되는 상황을 예견해 볼 수 있다는 점에서 하나의 가능성으로는 남겨두어야 하겠지만 현재의 시점에서 이같은 정책을 구사할 가능성은 거의 없다고 보는 것이 타당하다.

 

o 둘째, 공약 이행 방관 정책이건 공약 불이행 방관 정책이건 그 정도의 차이는 있겠지만 ‘방관 정책’이라는 점에서 하나의 틀로 설명하는 것이 가능할 것으로 보인다. 이 경우에도 박근혜 정부는 이명박 정부와의 차별성을 갖게 된다는 점에서 박근혜 정부로서는 메리트(merit)가 있는 정책이다.오히려 보수 세력에 둘러 쌓여 있고, 북미 사이의 긴장이 첨예화되어 있는 현 상황에서 ‘방관 정책’은 박근혜 정부가 선택할 수 있는 가장 안전한 정책이기도 하다.

 

o 적극적인 대북 유화책을 쓰지 않는다는 점에서 한미 갈등이 발생할 소지도 없고, 적극적인 대북 적대정책을 쓰지 않는다는 점에서 한국 내에서의 정책 갈등도 표면화되지 않을 것이기 때문이다.

 

o 그러나 이 경우 북미 사이의 관계가 개선되었을 경우 즉 수동적 입장에서 한반도 긴장 완화 국면을 맞이했을 경우이다. 그럴 경우 소위 북한의 ‘통미봉남’ 정책에 맞닥뜨릴 가능성이 높다. 북한의 박근혜 정부 배제 정책을 극복하기 위해서는 그 만큼의 반대 급부를 북한 쪽에 제공해야 하는 상황이 발생할 수 있다. 그럴 경우 남쪽의 보수 세력의 반발에 부딪칠 것이다. 진퇴양난의 상황에 처할 가능성이 높다.

 

o 현재 가장 안전하다고 판단되는 정책이 미래에 가장 불안정한 결과를 가져올 가능성이 크다.

 

o 마지막으로 대북적대정책을 검토해보자. 이 정책은 이명박 정부의 대북정책의 연장을 의미한다. 당장 한국 사회에서 커다란 반대에 직면하게 될 것이다. 또한 대북 적대정책의 결과 남북 사이에 대규모 군사적 충돌이 발생한다면 박근혜 정부의 통일외교정책은 중심을 잃게 될 가능성이 크다. 따라서 대북적대정책을 적극적으로 추진하는 것 역시 박근혜 정부로서는 부담이다. 다만 북미 갈등이 진정되지 않고 대결적 상황이 지속될 경우 박근혜 정부는 대북적대정책으로 자연스럽게 돌입하게 될 것이다.

 

o 물론 현재의 격화된 상황에서 한국 정부 특히 군 내의 대북강경파들의 대북적대정책 강화 요구가 강력하게 제기될 것이다. 2월 6일 국회에서 정승조 합참의장이 ‘대북선제공격’에 대한 강력한 입장을 표명하거나 한미 동맹 차원에서 ‘선제타격’ 방안을 구체화하는 논의가 시작될 가능성이 높다.그러나 일각에서 제기되는 대북강경 요구를 박근혜 정부에서 바로 정책화하지는 못할 것이라고 전망하는 것이 타당하다.

 

o 따라서 박근혜 정부의 대북정책은 아래와 같이 전망해 볼 수 있다. 우선 박근혜 정부는 방관정책을 추진할 것이다. 상황을 개선하기 위한 적극적인 노력도, 이명박 정부와 같이 북미 대화 기류에 딴지를 걸려는 적극적 노력도 기울이지 않을 것이다. 그리고 이후 상황이 북미 대화로 가닥이 잡힌다면‘유사 햇볕정책’으로 변화할 것이며, 북미 대결이 장기화될 경우 대북적대정책으로 변할 것이다.따라서 박근혜 정부의 대북정책은 북미 관계에 크게 좌우될 것으로 보인다.

 

 박근혜 정부의 외교 정책 전망

 

o 박근혜 정부의 외교 정책은 크게 세 가지 차원에서 검토해 볼 수 있다. 북핵 외교, 미국과 중국 사이에서의 균형외교, 중국과 일본 사이에서의 균형외교가 그것이다.

 

o 북핵 외교와 관련해서는 앞에서 ‘방관 정책’을 유지할 것이라고 전망했기 때문에, 여기서는 미국과 중국, 중국과 일본 사이에서의 박근혜 외교 정책을 전망하는 것에 초점을 맞춘다.

 

o 미국과 중국 사이에서의 균형 외교를 검토하는 데 앞서, 중국 특사 파견부터 평가하는 것이 필요하다. 특사단은 22~24일까지 베이징을 방문하여 시진핑 중국공산당 총서기 등을 포함해 중국의 지도부들을 면담하고 돌아왔다. 특사단은 “우리 목표는 북한이 세계의 책임있는 일원으로 변화할 수 있도록 하는 것“이라며 ”새 정부는 북핵은 용납할 수 없고, 추가적인 도발에 대해 단호하게 대응을 한다. 동시에 북한에 대한 인도적 지원과 대화 협력의 창은 열어 놓고 북한이 올바른 선택을 할 수 있도록 노력한다.“는 박근혜 당선인의 기조를 중국측에 전달하고 돌아왔다. 시진핑 중국공산당 총서기는 “6자회담의 조속한 재개를 희망”하며 “대화와 협상을 통해 한반도 비핵화와 장기적인 안정이 실현돼야 한다”고 말했다고 전해진다.

 

o 현재까지 전해지는 바로는 의례적인 외교 활동으로 보인다. 다만 한중 간의 이례적인 ‘정상 간접 대화’는 미국과 중국 사이에서의 균형 외교를 추진하고자 하는 박근혜 후보의 의지가 반영된 것은 분명해 보인다. 그러나 과연 이같은 균형 외교가 어느 만큼 성공할지는 미지수이다. 비근한 예로 이한구 새누리당 원내대표를 단장으로 하는 ‘한미정책협의단’이 워싱턴에서 미 행정부 고위관리들을 면담하고 있다. 그러나 정작 중요한 존 케리 신임 국무장관과의 면담이 성사되지 못하고 있다. 중국에 먼저 특사를 파견한 것에 대한 미 행정부의 불편한 심기가 일정정도 작용했다고 볼 수 있다.

 

o 다른 한편 한미동맹을 강화하는 차원에서 한미 MD(미사일방어체제) 공조가 강화될 경우 중국측이 크게 반발할 것이다. 이미 중국은 이명박 정부 시절 한미동맹을 ‘냉전의 유물’이라고 여러 차례 논평하기도 했다.

 

o 박근혜 정부의 미중 균형 외교를 시험하는 또 하나의 중요한 무대는 중일 간의 영토분쟁이 될 것이다. 2013년 접어 들면서 중일 간의 영토분쟁이 격화되고 있다. 군사적 충돌까지 예견케 하는 조짐이 보이고 있다. 실질적인 군사적 충돌로 비화되지 않더라도 이같은 중일 간의 긴장 격화는 박근혜 정부로서는 곤혹스러운 일이 아닐 수 없다.

 

o 중국과 일본 사이에서의 균형 외교를 추진하는 것 역시 더욱 어려운 상황으로 전개되고 있다. 중일 간의 영토분쟁에서의 스탠스도 문제이지만 또 하나의 중요한 문제가 있다. 지난 해 이명박 정부가 추진하려다 여론의 뭇매를 맞고 포기한 ‘한일 군사정보포괄보호협정’(GSOMIA)이 그것이다. 미국은 이명박 정부 시절부터 ‘태평양 동맹 네트워크’ 차원에서 한일 간의 ‘유사 동맹 체제’ 구축을 종용해왔고, 한밀 군사보호협정 체결이 그것이다. 박근혜 정부 역시 한일군사협정에 대한 미국의 압력을 받을 것이다.

 

o 중일 간의 군사적 긴장이 격화되는 상황에서 한일군사협정을 쉽사리 추진할 수 없는 국내 정치적 상황이 발생할 것은 자명한 사실이다. 게다가 국내 여론을 무마하면서 한미동맹과 한일 관계를 고려하여 한일 군사보호협정을 체결하려 한다면 중국으로부터 강력한 항의에 직면하게 될 것이다. 중국은 한미 동맹 차원의 미사일방어 체제 못지 않게 한일군사보호 협정에 대해 민감하게 반응할 것이다.그야말로 진퇴양난의 상황에 처할 가능성이 높다.

 

o 미중, 중일 사이에서의 딜레마적 상황에서 박근혜 정부가 어떤 정책을 추진할지 가늠하기가 쉽지 않다. ‘균형’을 추구하는 것은 이론적으로는 가능할 수 있어도 현실에서는 특히 동북아시아와 같이 이해관계가 복잡하게 얽혀있는 지역에서는 더욱 그렇다. 다만 기존의 보수 정권의 정책을 통해 전망해 본다면 미국과 중국 사이에서 첨예한 이해관계가 부딪칠 경우 결국 박근혜 정부 역시 한미동맹 우선의 정책을 취할 가능성이 높다. 그 연장선에서 중국과 일본 사이에서 첨예한 이해관계가 부딪칠 경우 일본 우선의 정책을 취할 가능성이 높다. 만약 정책이 그런 방향으로 추진된다면 ‘균형 정책’은 실종될 수 밖에 없으며, 동북아시아는 ‘한미일-북중러’의 냉전적 대립구도가 고착되는 결과가 초래될 것이다. 물론 이같은 결과는 ‘한반도 신뢰 프로세스’에 치명적 타격이 될 것이다. ‘신뢰’를 강조했던 박근혜 정부의 외교는 중국과 러시아 그리고 북한으로부터 ‘불신’을 받는 역설적 상황이 연출될 가능성이 높다.

* 출처 : 통합진보당 진보정책연구원