시혜적 복지에서 사람중심 복지로

김진일, 백남주 우리사회연구소 상임연구원

최근 한국 사회에서 ‘복지’와 관련된 논쟁이 뜨겁다. 특히 각 정당들은 2012년 총선과 대선을 앞두고 경쟁하듯 다양한 복지공약들을 쏟아내고 있다. 또한 한편에서는 복지 재정문제를 이유로 복지확대는 무책임한 ‘포퓰리즘’에 불과하다는 반론이 제시되기도 한다. 하지만 ‘복지 포퓰리즘’ 주장은 큰 힘을 얻고 있지 못하다. 아이들의 무상급식 문제가 쟁점이 되었던 오세훈 전 서울시장의 주민투표, 그에 이은 서울시장 보궐선거 결과가 이를 잘 보여준다. 이러한 ‘복지 포퓰리즘’ 주장을 하는 사람들 역시 점진적으로 복지를 확대해야 한다는 등 복지확대를 부정하지는 못하고 있다. 이전과 같은 ‘성장’이 모든 문제를 해결해 줄 것이라는 주장은 찾아보기 어렵다. 

이러한 현상들은 더 이상 한국사회가 기존 ‘성장’ 중심의 논리로는 지탱되기 힘든 상황이 되었음을 보여주는 것이다. 또한 서민들의 살림살이가 그만큼 낭떠러지에 내몰리고 있음을 의미하는 것이기도 하다. 그에 따라 한국사회 복지와 관련된 장기적이고 구체적인 전망과 논의들이 필요한 시기이다. 

따라서 단순히 국민들에게 어떤 혜택을 줄지 만을 -이도 필요하지만- 고민하는 것이 아니라 ▲현시대 복지란 과연 무엇이어야 하는지 ▲한국사회의 현실에 맞는 복지란 무엇인지에 대한 개념 정립이 필요한 때이다. 또한 현재 총선을 앞두고 정치권 일각에서는 표를 위해 각종 복지공약들을 쏟아내고 있는데, 정립된 개념을 바탕으로 각 정당들의 복지공약들을 재검토해 보는 것이 필요할 것이다. 

아래에서는 사회복지란 과연 무엇인지 살펴보고 지향해야할 사회복지 개념에 대해 이야기해보고자 한다. 그리고 이어지는 글에서는 한국사회 현실에 맞게 복지를 실현하기 위해서는 무엇을 고려해야 하는지를 살펴보고, 각 정당들의 복지공약을 분야별로 평가해 보고자 한다. 

지금까지의 사회복지 논쟁에 대한 한계 

우리가 흔히 말하는 사회복지란 무엇인가? 현재 사회복지에 대한 정의는 학자의 수만큼이나 다양하여 간단명료하게 정의하기가 쉽지 않다. 사회복지를 노인·장애인과 같이 평균적 생활수준 이하의 사회적 약자에 대한 사회적 지원 등의 좁은 의미로 정의할 수도 있고, 사회적 약자뿐만 아니라 사회의 모든 구성원에게 사회와 적절한 관계를 확보할 수 있는 수단을 제공하는 사회서비스와 같이 넓은 의미로 정의할 수도 있다. 정리하면 복지개념에 대한 뚜렷한 사회적 합의가 이루어지지 않고 있는데, 이는 사회에 따라 복지는 달리 해석되어 왔기 때문이다. 또한 극심한 사회양극화 등 신자유주의 질서의 폐해가 심화됨에 따라 복지에 대한 개념은 점점 넓어지고 있다. 

한국의 경우 90년대까지는 국가가 시혜적으로 단순히 빈곤계층에게 소득을 보전해 주는 것으로 복지가 이해되어 왔지만, 사회양극화가 심화되고 국민들의 사회적 요구가 커감에 따라 단순한 소득 보전을 넘어서 보편적인 사회서비스 제공과 같이 복지의 개념이 확대되어 왔다. 지난 6.2 지방선거 이후 보편적 복지와 선별적 복지에 대한 논의가 사회적 화두가 되어왔고, 복지라는 것이 단순히 국가의 시혜가 아니라 국민들의 당연한 권리라는 인식이 확대되고 있다. 그만큼 복지에 대한 개념이 확장되어 온 것이다. 

복지라는 개념이 다양하게 해석되어져 왔다면 복지국가가 처음 도입된 유럽에서는 어떤 기준으로 복지국가 모델을 분류하고 있는지 살펴볼 필요가 있다. 

복지국가 모델과 관련하여 가장 통용되고 있는 기준은 에스핑 안데르센의 분류법이다. 에스핑 안데르센은 탈상품화와 계층화라는 두 가지 기준으로 복지국가 모델을 분류하고 있다. 첫 번째 기준인 ‘탈상품화’는 노동자가 일을 할 수 없는 상황에 처했을 때 복지를 통해 생계를 유지할 수 있는지 즉 실직되었을 때 국가가 실업수당 또는 연금 등을 통해 생계를 유지할 수 있도록 보장하하는 정도를 나타낸다. 두 번째 기준인 ‘계층화’는 복지혜택 정도가 계층별로 나뉘어지는(불평등이 얼마나 강화되는지) 정도를 따지는 것으로 사회보험이 주로 직종별․계층별로 구성되어있는 시스템이 대표적이다. 예를 들면 공무원은 퇴직 이후에 공무원연금을 통해 국민연금보다 훨씬 많은 연금을 수령하게 되어, 불평등이 계속 이어진다는 것이다. 

에스핑 안데르센은 이 두 가지 잣대를 기준으로 유럽국가들을 ‘사회민주주의 복지모델’, ‘조합주의 복지모델’, ‘자유주의 복지모델’로 분류하였다. 

첫 번째는 실직상태에 빠진 노동자에 대한 생계보장이 잘되고, 복지제도가 전 계층에게 평등하게 적용되는 ‘사회민주주의 복지모델’(welfare state of social democracy)로 스웨덴, 핀란드가 대표적이다. 보편주의적 원칙에 따라 복지서비스와 급여가 계층별로 차등화되어 있지 않고, 복지의 재분배적 기능을 활용하여 최저생활 이상의 평등을 추구한다. 국고를 통해 재원을 마련하는 보편적인 공공서비스 프로그램이 발달해 복지제도가 평등을 실현하는 중심 기능을 한다. 

두 번째는 실직상태에 빠진 노동자에 대한 생계보장이 잘되지만, 복지제도가 전 계층에게 평등하게 적용되지 않고 직종별 사회보험제도 등으로 차별화되는 ‘조합주의 복지국가’(welfare state of corporatism)로 독일, 프랑스가 대표적이다. 직업별․계층별로 다른 종류의 복지급여를 제공하는 사회보험 제도로 인해 사회적 지위에 있어서 차이(불평등)가 그대로 유지되는 행태를 보인다. 

세 번째는 실직상태에 빠진 노동자에 대한 생계보장이 잘 안되고, 복지제도는 주로 자산조사를 통해서 빈곤층이라고 인정되는 사람들에게만 혜택이 주어지는(기초생활보장제도 등) ‘자유주의 복지국가’(welfare state of liberalism)로 미국, 영국이 대표적이다. 선별적 복지 프로그램이 우세하다고 볼 수 있다. 

에스핑 안데르센의 복지국가 모델을 나눈 기준은 복지 개념을 이해하는데서 큰 도움이 되지만, 다분히 경제적 지원에 국한된 측면이 있다. 또한 복지는 국가가 베풀어주는 것이 아니라 구성원으로 당연히 누려야할 권리이기에, 국가의 역할과 국민들의 의사 반영이 복지부분에서 어떻게 이루어지는 지에 대한 평가 역시 필요한 부분이다. 

이를 바탕으로 두 가지 지점에 대한 이야기를 더하려고 한다. 

첫째, 경제적 어려움과 빈곤탈피에 국한된 것이 아니라 자아를 실현할 수 있는 기회를 제공하는지. 

예를 들면 어려운 상황에 처했을 때 기본생존권을 보장하는 것도 중요하지만, 근본적으로는 헌법에서 명시된 ‘일할 수 있는 권리’를 보장하는 것이 중요하다. ‘노동’은 단순한 경제적 돈벌이의 수단이 아니고, 자신이 이 사회의 구성원임을 확인하며 자아를 실현하는 과정이기 때문이다. 이런 측면에서 에스핑 안데르센의 ‘실직대책(탈상품화)’ 기준은 일시적인 경제적 어려움을 해소해 주는 측면에 제한된다고 이야기할 수 있다. 

이러한 기준으로 앞의 세 모델을 평가하면, ‘자유주의 복지모델’은 노동시장 유연화를 통해 민간부문 고용을 증대시키고 있다. 노동시장 유연화로 임금이 낮아지면 고용주들은 일자리를 늘린다는 것이다. ‘조합주의 복지모델’은 소득평등 유지와 ‘일자리 나누기’를 위해 완전고용을 포기하고 노동시장 유연화 정책을 취하고 있다. 마지막으로 복지모델 중 가장 높은 평가를 받고 있는 ‘사민주의 복지모델’ 역시 노동시장 유연화로 고용증대를 도모하는 것은 마찬가지이다. 정리하면 세 모델 모두 노동을 통한 자아실현 측면에서 미흡하다. 

둘째, 복지를 구현하는데서 국가의 역할은 어떠하고, 국민들은 어떻게 만들어 냈는지. 

서구 사회와 달리 한국에서 복지제도 구현이 더딘 이유는 ‘국민을 위한 국가’라는 인식이 부족했기 때문이다. 87년 민주화 투쟁 이전 한국 사회 민주주의 수준이 어떠했는지는 더 이야기할 필요가 없을 것이다. 40여년에 걸친 독재정부아래 국민의 기본권이 철저히 유린된 상황에서 의무만 있을 뿐, 국민이 누릴 수 있는 권리는 거의 없었고 이런 상황에서 복지에 대한 논의 역시 제대로 이루어질 수 없었다. 

그렇기에 최근까지 한국에서 복지는 국가가 개인의 어려운 상황을 도와주는 것으로 인식되어 왔고, 아주 기본적인 것만 시행되었다. 예를 들어 ‘일도 안하는 놈이 무슨 복지냐’ 등의 인식은 복지라는 개념이 국민으로서의 권리보다는 일종의 국가적 시혜로 인식하는 경향이 존재함을 보여주는 것이다. 

지금은 이러한 인식이 많이 개선되고 있지만 복지논의 과정에서 국민들의 권리와 국가의 역할이 분리되어 사고되고 있다. 

복지에 대한 개념 확장 

그렇다면 위에서 제시된 새로운 기준을 바탕으로 복지에 대한 개념을 어떻게 확장시켜 나갈 수 있을까? 

① 사람이 주인 되는 복지 

먼저 복지에 대한 정의가 ‘경제’라는 측면에서 뿐만 아니라 ‘인간’이라는 측면으로 확장될 필요가 있다. 복지라는 개념이 단순히 절대적인 빈곤과 경제적인 문제에 대처한다는 측면을 넘어서, ‘사람이 살아가면서 그 사회의 주인으로 살아갈 수 있도록 사회제도를 만들어 나가는 것’으로 확대되어야 한다. 또한 최소한의 생활수준을 보장해 주는 것이 아니라 스스로가 원하는 바를 실현할 수 있는 사회제도를 사회적으로 만들어 가는 것이 복지가 되어야 한다. 

예를 들어 우리가 보통 노숙인들의 복지문제를 이야기 할 때 단순히 먹고 자는 문제에 도움을 주는 것이 아니라 사회의 구성원으로 다시 편입될 수 있도록 도와주어야 한다는 말을 많이 한다. 하지만 여기서 한 발 더 나아가 단순한 사회적 편입이 아니라 사회의 주인으로서 살아갈 수 있도록 만들어 가는 것이 복지의 개념이 되어야 한다는 것이다. 물론 여기에는 경제적인 지원만이 포함되지는 않는다.¹⁾ 

이는 인간을 강조한다고 해서 최근의 ‘생산적 복지’나 ‘인적자원’ 등과의 개념과는 다른 것이다. 생산적 복지는 복지와 노동을 연관시키고, 복지가 국가의 생산성을 높이는 방향이 되어야 한다는 개념이다. 하지만 이는 인간, 사람을 중심에 놓는 것이 아니라 사람을 경제 발전에 복속시키는 것이다. 즉 노숙인에 대한 지원이 국가의 생산력을 높이기 위한 것이 목표가 아니라는 것이다. 인적자본 이라는 개념도 마찬가지다. 인적자본이 인간의 능력 개발 등을 강조하고 있기는 하지만 결국 생산성을 증대시키는 인간의 역할에 집중하는 것이다. 종합적인 인간의 능력과 요구가 고려되기 보다는 인간의 역할이 물적자본(자원, 기계 등)과 같은 것으로 고려되고 있다. 

더불어 사람이 주인 되는 복지를 실현하기 위해서는 복지에 대한 개념이 ‘개인적인 차원에서 사회정치적 차원으로 확장’될 필요가 있다. 복지에 대한 요구라는 것이 단순한 개인적 요구의 실현에서 사회적 요구, 집단적인 요구를 실현하는 것으로 확장될 필요가 있다는 것이다. 사람이 살아가면서 그 사회의 주인으로 살아갈 수 있도록 만들어가기 위해서는 단순한 개인적 요구를 실현하는 것만으로는 한계가 있다. 개인의 단순 총합이 사회가 아닌 것처럼 개인들의 요구는 상충되는 측면이 존재하고, 단순한 생활상의 요구가 아니라 사회정치적 요구가 실현 될 때 사람들은 사회의 주인이 될 수 있을 것이다. 

예를 들어 노동과 관련된 경우, 단순히 개별적인 임금을 올려주는 측면이 아니라 노동자들의 집단적 이해를 대변하는 노동조합의 역할을 강화하고, 노동조합의 요구를 실현하는 것으로 복지의 개념이 확장될 수 있을 것이다. 교육과 관련된 경우 역시 단순히 등록금을 지원해주는 것을 넘어서서 학생들의 집단적인 의견이 적극적으로 사회에 반영되는 구조를 만들어 내고, 교육 분야의 사회적 문제라고 할 수 있는 학벌체제를 해체하는 것 등도 복지라는 범주에 포함될 수 있을 것이다. 

이러한 시각으로 복지를 바라보면 복지의 개념이 크게 확대된다. 단순히 어려운 사람을 도와준다거나, 사회적 약자 혹은 사회적 배제대상을 도와주는 개념을 뛰어 넘는 것이다. 또한 복지의 대상 역시 경제적 어려움에 처한 사람들이 아니라 모든 사람들이 복지의 대상이 될 수 있고, 개인들의 요구를 넘어서는 사회정치적 요구를 실현하는 것으로 까지 확대된다. 

② 국민들이 스스로 만들어가는 복지 

다음으로 복지가 단순히 어려운 상황이 발생하면 이를 해결해주는 것이 아니라 사회적 요구와 복지 역시 국민 스스로 결정하고 만들어 가는 것이 되어야 한다. 이러한 개념 속에는 복지는 당연한 국민의 권리이며 당연한 국가의 기능임이 포함된다. 

앞서 지적했듯이 기존에는 복지를 다분히 시혜적인 개념으로 이해해 왔다. 그러다 보니 보수진영에서는 민중들의 요구를 ‘떼를 쓴다’고 매도해 왔다. 하지만 복지는 국민들과 동떨어진 특정한 존재인 국가가 시혜적으로 행하는 것이 아니라 국민들이 자신의 요구를 가지고 만들어가는 것이다. 

더불어 이는 복지논의의 핵심이 국민적 요구라는 내용을 의미한다. 현재 복지논의를 보면 현 정부는 복지 재원문제를 절대시하며 복지증대에 대한 사회적 논의에 제동을 걸고 있다. 재원마련이라는 것이 복지논쟁의 중심처럼 보인다. 물론 재원마련의 방도는 중요한 문제이다. 하지만 국민들의 요구를 중심에 놓고 본다면 재원마련 문제는 머리를 맞대고 풀어가야 할 문제이다. 단순히 무책임한 ‘포퓰리즘’이라는 식의 비판을 할 문제가 아닌 것이다. 사회지출 재원의 마련은 증세 등을 포함해 여러 방도를 찾을 수 있다. 문제는 국민적 요구와 논의는 뒤로한 채 일방적으로 재정건전성만을 내세우는 정부의 태도에 있다. 

이런 식의 ‘국민들의 복지’를 만들어가기 위해서는 민주주의의 확대 발전이 필요하다. 단순히 대의제, 절차상 민주주의 차원으로는 해결되기가 어렵다. 현재 한국 의회 대부분이 사회기득권층으로 구성되어 있는 국회구조로는 소외받는 사람들의 목소리를 적극적으로 대변한다고 보기는 어렵다. 경제적으로 소외받는 사람들의 목소리가 적극적으로 반영되는 구조가 필요하다. 또한 복지의 주체는 단순히 정부만 있는 것이 아니다. 기업 등도 복지를 담당하는 큰 주체이다. 기업내부에서도 노동자들의 목소리가 대변될 수 있는 구조가 만들어 져야 할 것이다. 지역 차원에서 주민들의 의사를 적극적으로 반영할 수 있는 공동체 건설 등도 중요한 문제가 될 것이다. 

위와 같은 국민이 스스로 만들어 가는 복지에 대한 개념 역시 복지 개념의 확장을 의미한다. 기존의 보육, 의료, 주거 등의 기존의 영역에 국한되는 것이 아니라 국민들의 사회적 요구에 따라 복지의 개념이 새롭게 확장될 수 있는 것이다. 

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한국 사회 복지와 관련된 장기적이고 구체적인 전망과 논의들이 필요한 시기에 현시대 복지란 과연 무엇이어야 하는지 적극적인 논의가 필요한 때이다. 이러한 측면에서 ‘사람이 주인 되는 복지’, ‘국민들이 스스로 만들어 가는 복지’라는 개념을 생각해 보았다. 물론 더 많은 논의와 검토가 필요하겠지만, 복지에 대한 요구가 커지고 있는 만큼 복지에 대한 개념 역시 더욱 확장될 필요가 있을 것이다. 더 이상 복지가 국가의 시혜적 차원에 머물러서는 안 될 것이다. 

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<미주>

1) 위와 같은 인간을 중심으로 한 복지개념은 1998년 노벨경제학상을 받은 아마티야 센(Amartya Sen)의 가능성(capability)접근에서 살펴볼 수 있다. 여기서 가능성(capability)이란 가치 있는 행함이나 존재상태를 실현시킬 수 있는 개인의 능력으로, 센은 소득이나 재화의 크기로 복지를 평가하는 접근 방법을 뛰어넘어 인간이 가능성(capability)을 얼마나 실현할 수 있는지에 초점을 맞추어 복지를 평가한다. 즉 인간이 스스로 자신이 가치 있다고 생각하는 것을 실현할 수 있는 능력을 사회적으로 만들어 주는 것이 복지라는 것이다.

* 출처 : 우리사회연구소 http://urisociety.kr/sub.php?board=C1&id=186